Para comenzar a entender al Derecho Administrativo debemos comenzar por sus bases fundamentales y sus principales conceptos.
Lo primero a definir será acto administrativo ya que luego mucho derivará de ésta definición, y es la base de casi todo el derecho administrativo, pues es la forma que tiene la Administración para manifestar su voluntad.
A partir que definamos qué es un acto administrativo, podremos ya evaluar si el mismo es pasible de recursos, en el caso que dicho acto me perjudique, por ejemplo un ascenso que entiendo no es correcto y me perjudica, una resolución que me impone una sanción que entiendo no es correcta, e infinitas opciones más.
Pero comencemos primero con responder la pregunta principal:
¿Qué son los actos administrativos?
La definición de qué es un acto administrativo se encuentra en el Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991.
Recordemos que la principal regulación del Derecho Administrativo es esta norma ,el que regula tanto los principios, las obligaciones de la Administración, los derechos del Administrado, la forma que tienen que tener todos los actos derivados del Estado, los recursos de los actos administrativos, así como los procedimientos disciplinarios.
El Decreto 500/991 entonces en su artículo 120 establece expresamente:
Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos
El Profesor Sayagués Laso definía al Acto Administrativo de forma similar aunque con una diferencia sustancial, en este sentido expresaba el maestro que el acto administrativo era: «toda declaración unilateral de voluntad de la administración que produce efectos subjetivos»
Pero el Decreto 500/991 vemos que recogió una definición más amplia de este tipo de actos, y es no sólo a los que produce efectos subjetivos, sino efectos jurídicos, pudiendo este ser de carácter general, particular.
Algunas puntualizaciones respecto a la definición del Decreto 500/991:
El autor pre mencionado en su manual – Contencioso Administrativo, FCU, 2015-, en opinión ampliamente compartible, manifiesta que la definición tiene una falla de redacción, en cuanto menciona como acto administrativo todo acto que «produce efectos jurídicos», y esto no es exacto, ni se corresponde en su totalidad con nuestro ordenamiento jurídico.
Los actos administrativos son pasibles de impugnación aunque aún no produzcan efectos jurídicos, y ello se encuentra previsto en los artículos 142 y 143 del Decreto 500/991.
En este caso aún no estarían produciendo sus efectos jurídicos, es el caso que hablamos al principio de por ejemplo una notificación de ascenso.
Pese a que aún no se produjo de forma efectiva dicho ascenso (por lo que aún no estaría produciendo efectos jurídicos) la norma habilita a la impugnación de este acto, e caso que yo entienda por ejemplo que el ascenso me corresponde a mí y no a la persona a la cual va dirigido.
Entonces, dicho esto, se entiende que no es necesario que cualquier manifestación de voluntad de la administración para convertirse en Acto Administrativo, produzca efectos jurídicos, ya que nace como acto administrativo previo a esta instancia.
En este sentido el Dr. Durán Martínez expresa que lo esencial no es que produzca efectos jurídicos sino que se encuentre destinado a producirlos.
En síntesis:
Con lo manifestado anteriormente, el autor mencionado, posición que se comparte, ha realizado ciertas notas agregadas a la definición propia de acto administrativo:
- El acto administrativo es una manifestación de voluntad de la Administración, con la que se excluyen los hechos.
- Esa manifestación de voluntad debe provenir de la Administración, de cualquier órgano del Estado, cualquiera sea su posición institucional o la organización a la que pertenezca siempre actuando en ejercicio de su función administrativa.
- La manifestación de voluntad de la Administración debe estar destinada a producir efectos jurídicos.
¿Qué significa que un acto produce efectos jurídicos?
Como vimos es esencial que la manifestación de voluntad realizada por la administración se encuentre o no apta para producir efectos jurídicos, de otra manera no será considerada como acto administrativo y entre otras cuestiones no será pasible de recursos administrativos, ni de petición de anulación.
En dicho sentido, la relevancia de que un acto produzca o no efectos jurídicos es que sea un acto pasible de ocasional algún perjuicio, lesionar algún derecho subjetivo, y es por tal razón que si se comprueba que dicho acto produce efectos jurídicos, lesionando el derecho o interés del administrado, el ordenamiento jurídico le otorga la posibilidad de recurrirlo, es decir de pedir que dicho acto sea anulado o se revoque (sea modificado)
Lo anterior es lo que diferencia al acto administrativo del acto de mero trámite.
Una primera aproximación para poder decir que un acto emanado de la administración es productor de efectos jurídicos, y siguiendo el razonamiento anterior (pasible de producir un daño o lesión a un derecho o interés) es que será productor de efectos jurídicos siempre que crea, extinga o modifique situaciones jurídicas subjetivas:
El Dr. Agustin Gordillo, ha agregado a esta definición que los efectos jurídicos deberán ser de carácter inmediato, es decir debe existir un nexo causal único y directo entre dicho acto y la modificación de la situación jurídica.
De esta definición se excluye a cualquier acto indirecto o mediato, que por ejemplo ese acto se encuentre conectado con otro que es el que produzca efectos jurídicos.
